全省上下再動員再部署，堅決打贏土地確權“攻堅戰”

　　據南方日報報道：4月24日—26日，省委組織部、省農業廳在廣州聯合舉辦全省農村土地確權市縣黨政領導干部培訓班，這次培訓班有一個重要的目的，就是貫徹落實省委、省政府關于加快農村土地承包經營權確權登記頒證（以下簡稱“農村土地確權”）的工作部署，壓實工作責任，特別是縣鎮兩級的關鍵主體責任，以責任落實推動工作落實，在保證質量的前提下加快進度，確保如期完成農村土地確權工作任務。

　　2017年是我省土地確權工作的攻堅之年，在今年全省農村工作暨扶貧開發工作會議上，我省提出要在2017年完成70％農村土地確權任務的基礎上，2018年至少再完成20％。按照既定的時間表和路線圖，基本完成農村土地確權工作的時間越來越緊迫，形勢逼人。在這樣的背景下，如何共同謀劃做好下一階段確權工作，從而打好農村土地確權這場“大會戰”，向全省人民交出一份滿意答卷，以優異的成績迎接黨的十九大勝利召開具有深遠的意義。

　　積經驗打基礎：

　　確權取得階段性成效

　　據介紹，2014年我省啟動了整建制推進18個縣和6個鎮農村土地確權試點工作，2016年我省被列為全國農村土地確權整體推進試點省。

　　在推進農村土地確權工作中，我省各地始終堅持頂層設計與基層探索相結合，突出問題導向，尊重農民首創，鼓勵基層先行先試，探索積累了不少可復制、可推廣的經驗，為全面推進農村土地確權工作打下了較為扎實基礎。

　　如惠州市建立目標任務倒逼機制加快推進農村土地確權確地到戶，讓該市農村土地確權各項工作走在全省前列，其中頒證率全省排名第一。據統計，截至今年3月底，惠州確權實測耕地面積176.1萬畝、占全市國土“二調”耕地面積的87.86%，頒發承包經營權證書99046本、頒證率26.39%。

　　而佛山市南海區則探索確權確股不確地和實行“兩證合一”。該區結合承擔國家積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點任務要求，全力推進集體經濟組織股權“確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”，積極倡導戶內股權均等化。通過試點先行，分類指導，規范管理，形成了“政府引導、部門聯動、村居主體、共同推進”的良好工作局面。

　　為解決土地細碎化問題，在農村土地確權工作中，清遠市陽山縣及時調整思路，引導農戶在完成土地整合置換的基礎上，再進行確權，實現“一戶一地”、“一戶兩地”或“一戶三地”。目前，全縣2923個經濟社同意開展土地整合，其中1422個經濟社已整合土地面積11.3萬畝，占二輪承包土地總面積的38.2%，戶均從9.8塊降為5塊。

　　清遠市陽山縣的做法還得到了農業部的“點贊”。在今年2月底召開的全國農村承包地確權登記頒證工作視頻會議上，農業部領導就特別指出，近年來，湖北沙洋、安徽懷遠、廣東清遠、四川德陽等地積極探索，利用確權成果引導農民通過平整土地、互換并地、小塊并大塊等方式，實行連片耕作，不僅方便了農民耕種，提升了土地經營效率，也降低了農業生產成本，取得了良好的經濟和社會效益。

　　當然，三年來，我省農村土地確權工作中涌現出來的典型遠非惠州、佛山南海和清遠陽山等地，可以說，各級農業部門積極履行牽頭職責，主動作為，統籌協調推進農村土地確權工作取得了階段性成效。

　　據統計，截至2017年3月底，全省確權實測耕地面積2104.9萬畝、占全省國土“二調”耕地面積的57.65％，頒發承包經營權證書46.99萬份，依托確權工作成功化解涉地存量糾紛4625宗。

　　多因素綜合疊加：

　　確權順利推進遭遇挑戰

　　按照中央確定的5年左右基本完成的期限，還有不到兩年時間。為此，今年中央“一號文件”強調要加快推進農村承包地確權登記頒證工作，誠如今年2月底召開的全國農村承包地確權登記頒證工作視頻會議所指出的，“加快推進”要求更明確了，期限也更緊迫了。

　　時間越來越緊迫、推進難度越來越大、各方面要求越來越高……這樣的“共性問題”在我省同樣存在。此外，由于受農村土地承包經營形式多樣、歷史遺留問題等多因素綜合疊加影響，當前我省農村土地確權工作還存在一些“個性問題”。

　　當前，仍然還有部分地區的領導干部對確權工作的重要性和緊迫性認識不到位，部分干部思想不穩定，擔心確權工作誘發涉地矛盾的思想凸顯，求穩怕亂、消極被動。一些干部對開展確權工作“積極”與“穩妥”的關系把握不到位，甚至把“穩妥”錯誤理解為“先等一等、看一看”，尤其不少鎮村兩級干部認識不夠、壓力不夠、動力不夠，還未真正把這項工作擺上重要議事日程，思路不清、措施不實、力度不夠，在觀望等待中錯失了許多寶貴時間或工作機遇，導致當地確權工作進展緩慢。

　　而就各地推進確權進展情況看，目前只有4市承包地實測面積占國土“二調”耕地面積比重超過90％，但依然有3市承包地實測面積占國土“二調”耕地面積比重不到20％。

　　只有26個縣（市、區）確權實測率超過90%，56個縣（市、區）確權實測率不到50%。與此同時，確權頒證工作嚴重滯后，已確權頒證耕地面積占應確權耕地面積比重非常不理想，僅有18個縣（市、區）頒證率超過10%，110個縣（市、區）頒證率不到10%（其中71個縣（市、區）還未頒發權屬證書）。

　　確權工作是按照先易后難、循序漸進的思路進行的，隨著近3年時間確權工作不斷推進，大量工作基礎好、矛盾糾紛少的鎮村都已基本完成了確權工作，未完成地區大多都面臨歷史遺留問題較多、群眾爭議較大或者其他困難較多，需要后期重點予以突破，這些地區確權工作是“難啃的硬骨頭”，成為下一步工作難點。

　　經過前幾年廣泛宣傳，社會各界對確權登記頒證的關注度也不斷提高，農民群眾對農村土地的期望值越來越高，二輪延包后新出生人口、早期外出未參與二輪延包的返鄉人員、“外嫁女”、“入贅男”、“代耕農”等特殊群體爭相要地現象較為普遍，而現實情況則是多數農村已無地可分，有關訴求很難得到滿足，在具體工作中需要平衡農村各方利益，對確權工作提出新要求。

　　另外，粵東西北地區是我省的欠發達地區，市縣財力普遍較弱，而國土“二調”耕地面積占全省比重高達93.7%，確權所需經費投入多、缺口大。

　　任務倒逼加快推進：

　　五方面下足功夫可攻堅克難

　　盡管如此，“我省農村土地確權2017年底要完成70％，2018年底要基本完成”的目標就像一把利劍時刻懸在我省各級農業部門的頭頂。

　　因此，各地唯有嚴格按照今年全省農村工作會議的精神要求，制定時間表、路線圖，在保證質量的前提下，實行任務倒逼，時間倒排，加快推進。省農業廳相關負責人表示，在具體工作中，將重點在加強分類推進、加強督促落實、加強探索創新、加強糾紛調處、加強溝通協調五個方面下足功夫。

　　農村土地確權工作復雜而艱巨，各地情況不同，必須分類指導，不求齊步走，不搞一刀切。

　　總體上看，我省土地確權工作可大致劃分為四類：對于耕地面積大、基礎較好的地區，應建立目標任務倒逼機制，實行確權確地到戶并加快進度；實行土地股份合作制地區，主要集中在珠三角核心區，可實行確權確股不確地或確權確份額到戶，并積極探索承包經營權證與股權證銜接對接；歷史遺留“兩田制”地區，“口糧田”可確權確地到戶，“責任田”可確權確份額到戶，同時完善委托手續，繼續由集體統籌經營，農民按份額獲取相應土地收益，也可以“口糧田”和“責任田”均確權確地到戶，具體由當地農民協商確定；對于耕地面積特別少、城鎮化程度高的地區，可通過轉成建設用地、征地國有等方式調整后再行確權。

　　此外，按照省市督促督導、縣鎮主體推進、村組具體實施的要求，探索實行領導干部分片包干、督導到鎮村的督促督導制度，確保各項工作落到實處。完善領導干部掛鉤聯系農村土地確權工作機制，加強督促督導，層層傳導壓力，確保各級責任落實到位。采取分片區召開現場會、促進會等方式，督促進度較慢的地區切實加大工作力度，加快確權進度。實行一月一通報制度，通過簡報、簡訊等多種途徑，及時將確權工作進展緩慢的市、縣有關進展情況向各級黨委、政府主要負責同志通報，4月13日省農業廳、省確權辦已聯合發出致市（縣區）委書記、市（縣區）長的一封信。強化檢查驗收，實行縣級自查、地市驗收、省級抽查的三級檢查驗收制度，嚴把確權質量關，確保如期完成任務。

　　需要指出的是，農村土地確權工作過程中碰到的不少問題，都較為復雜和敏感，這就需要根據現有政策法律精神，并結合地方實際情況，不斷探索問題的解決辦法。如土地確權中產生的確股問題與農村產權制度改革一樣，是深水區、硬骨頭，沒有現存的經驗可供借鑒，需要摸著石頭過河。需要不斷發揚改革創新精神，建立健全改革激勵機制，尊重農民首創，支持股份合作制、“兩田制”、承包地細碎化地區基層先行先試，在現有政策法律框架下，積極探索農村土地確權的途徑與方法，并利用確權成果引導農民通過平整土地、互換并地、小塊并大塊等方式，實行連片耕作，助推農業適度規模經營。

　　加強糾紛調處在土地確權過程中意義重大，應充分借助農村土地確權工作平臺，著力化解農村土地權屬、土地經營權流轉、征地補償分配等方面涉地歷史遺留矛盾糾紛，促進農村和諧穩定。堅持先化解糾紛再確認權屬，對共性問題依據有關政策性規定來解決，對特殊性問題按照“一村一策”或“一事一議”等群眾接受的辦法，妥善化解糾紛矛盾。堅持實行重心下移，充分發揮調解仲裁和農村基層組織、鄉規民約的作用，對確權中碰到的爭議和遺留問題，在不違背現行法律法規政策的前提下，充分依靠群眾民主協商處置，確保實現小糾紛不出村、一般糾紛不出鎮、大糾紛不出縣。

　　與此同時，各級農業部門還將進一步加強與財政、國土、檔案等部門溝通協調，爭取有關部門為確權工作提供必要支持，形成共同推進工作的強大合力。

　　數說

　　廣東土地確權進展

　　◎截至2017年3月底，全省確權實測耕地面積2104.9萬畝、占全省國土“二調”耕地面積的57.65％，頒發承包經營權證書46.99萬份，依托確權工作成功化解涉地存量糾紛4625宗。

　　◎截至今年3月底，全省只有26個縣（市、區）確權實測率超過90%，56個縣（市、區）確權實測率不到50%。與此同時，確權頒證工作滯后，已確權頒證耕地面積占應確權耕地面積比重不理想，僅有18個縣（市、區）頒證率超過10%，110個縣（市、區）頒證率不到10%（其中71個縣（市、區）還未頒發權屬證書。）